中国基本航空服务计划试点工作深度调研及对策建议

基本航空服务是为了缓解地面交通非常不便的边远和离岛地区居民日常出行的困难，以各级政府专项计划及财政定向补贴的方式，引导和鼓励航空公司开辟更多非市场导向型航线和投放更多限价指导型运力。全球各国都面临类似问题，民航发达国家也不例外。目前国外较为成熟的做法是国家出台专门针对特定地区的航空服务扶持计划，例如：美国的基本航空服务计划(简称：EAS)，欧盟的公共服务计划(简称：PSO),澳大利亚的偏远地区支线航空服务补贴计划(简称：RASS)，印度的联通建立计划(简称：U-Dan)等。中国自2003年以来，一直在推进国家基本公共服务体系的实施，2012年5月16日国务院通过《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这是国家首次将基本公共服务体系纳入正式规划，该规划的主要目的旨在提升基本公共服务水平和均等化程度，推动经济社会协调发展，让更多民众共享国家发展红利，提升不发达地区民众的获得感。民航业作为特定地区的最优公共交通运输服务供给方式理应纳入其中，作为国家履行基本公共服务职能的重要有机组成部分。

一、中国基本航空服务计划的理论与实践

国家基本公共服务体系应然涵盖衣食住行等民生基本生活需求。具体在“行”的方面，以公路和铁路为主的地面交通已经满足绝大部分旅客运输需求，但对于地面交通非常不便的边远和离岛地区，航空服务是唯一经济可行的出行方式。例如：在国务院规定的14个西部省份的634个县市艰苦边远地区中，民众出行成本非常高，地面交通时间过长和不便引致的对外人员往来缺乏是其贫困的根本原因。国家要保障这些地区民众的基本出行权、推动其脱贫攻坚，唯有大力发展当地的基本航空服务。

正是基于上述国外发展经验和国内基本公共服务供给需求，民航局率先将青海确定为全国基本航空服务计划试点省份。2018年5月10日，基本航空服务计划试点启动仪式在西宁青海宾馆举行。青海开启了我国探索“通廉航空”模式发展和基本航空服务计划的试验田。经过1年多的实践探索，中国基本航空服务计划试点在青海取得了较好的成效，具体表现为：

第一，计划实施助力青海省内支线机场实现量级跨越。2018年青海的德令哈、果洛机场旅客吞吐量突破10万人次，录得50%的增幅;花土沟机场达到8万人次，增幅超过100%;

第二，计划实施引导青海省内支线航空需求有效释放。航线增加、航班加密、票价低廉共促支线航空潜在需求向消费市场转化，引导和培育青海省内民众乘机出行的方式和习惯。2018年试点启动后，在航班量增长高达120%的情况下，往返德令哈的航班客座率维持在70%，往返花土沟、果洛的航班客座率保持在85%。计划试点地区民众覆盖率达到100%。

第三，计划实施获得来自地方政府和航空公司支持。青海省州两级政府出台专项补贴和配套措施，大力支持计划开展。德令哈市、果洛州政府按照协议约定开通了机场至市区的免费接送机大巴，各州市积极利用媒体资源宣传航线航班。随着市场需求的放大，航班供给也得到响应，除了目前执飞的东方航空外，首都航空、四川航空、西藏航空均表现出参与计划共同发展青海省内基本航空服务市场的意愿。

青海开展的基本航空服务计划试点是中国突破支线航空、尤其是高高原支线航空发展困境的重大举措。我们要客观地认识到基本航空服务计划无法解决当前中国民航支线航空发展过程中面临的所有问题，但其探索地积聚行业管理、地方政府、航空公司、机场等各方资源，共同发力保民生、促发展的协同机制对于推动民航高质量发展，实现财政补贴的更高效率、更加公平、更为精准，开拓了新型的支线航空发展模式。

二、中国基本航空服务计划试点工作深度调研

中国基本航空服务计划作为民航“十二五”“十三五”规划和深化改革中提出的重要内容，是为保障偏远地区民众基本出行需求，通过政府补贴和政策支持的方式，支持航空运营企业运营通达偏远地区航线航班，并将偏远地区纳入全国综合交通运输体系中的一项重要举措，既是民航强国战略的组成部分，也是推动基本公共服务均等化、推进供给侧改革的重要体现。如何在民航“十四五”规划中进一步突出大力扶植并适时在全国推广基本航空服务计划，亟需深入分析青海试点样本，为政策后续优化提供决策支持。

全国基本航空服务计划试点在青海实施的一年多来，一定有很多的经验和不足需要总结。笔者在2019年8月初赶赴青海西宁实地访谈调研，从多角度和多维度，探究中国基本航空服务计划的青海样本取得可喜成效背后真实状况，力争以第三方视角更多地发掘计划试点中的问题。

1.青海省内民航发展平台的多元化与不协调

根据调研，目前青海省内从事中国基本航空服务计划试点工作的相关平台有青海省航空集团、青海省通用航空集团、青海国有投资集团、西部机场集团共四家。航空集团是青海成立不久的为促进省内航空产业高质量发展的平台公司，拥有未来整合省内民航资源是事权;通用航空集团是青海投资建设省内通用机场的平台公司;国有投资集团是目前青海购买2架A319和租赁的2架A320飞机的资产持有方和收益权属方，同时具备整合省内旅游资源的事权;西部机场集团总部在西安，因青海机场集团委托西部机场集团代管，故西宁及已经通航支线机场的实际管理方为西部机场集团。青海省内民航发展四大平台之间在职权、事权、产权的相互交织和错综复杂，造成了青海试点中国基本航空服务计划实施的资源分散和相互掣肘。

2. 基本航空服务专项补贴的可持续性堪忧

中国基本航空服务计划成功的关键在于巨额专项补贴资金来源和可持续能力。由于青海开展的基本航空服务计划试点的依据仅为民航局签发的相关文件，因其并未获得发改委、财政部等相关部门的联合签发，青海无法从发改和财政两个渠道申请到支持基本航空服务计划的专项扶植资金依据。民航行业口径的支持资金相对有限，导致目前支撑计划实施的补贴资金来源仅有青海省财政，依靠每年拨付的2亿元专项资金维持计划运作。西部机场集团通过招标方式，引入华夏通航使用河北通航的1架空中国王350飞机执行德令哈—格尔木—花土沟—德令哈往返航线的青海省短途运输(空中游览)战略合作项目，其开航补贴资金由海西州政府全额支付，并非纳入基本航空服务试点。由此可见，青海基本航空服务专项补贴的可持续性和可扩张性存在极大不确定性。

3.高高原运行对机型限制多和运营保障成本高

由于青海特殊的地势，绝大部分基本航空服务航线执飞需要符合民航局的高高原运行条件，这对执飞飞机机型的高高原性能和机务技术保障能力均有更高要求。机型方面仅有B737-700高原型、A319、空中国王350等少数机型可以满足，除了西宁以外的支线机场执飞保障能力严重欠缺。基本航空服务试点的“通廉航空”模式和执飞高额成本具有天然矛盾。中国基本航空服务在青海试点的财务可参照性明显不足，其他地区的执飞成本会显著低于试点区域。

4.核心资产的盈利能力变弱引发争议

大型民航客机是民航企业的最核心资产，其盈利能力取决于飞机的日利用小时数。国投集团是青海4架飞机的实际持有方，青海民航市场具有极强的季节性特征，旺季集中在每年夏季的2-3个月。在计划实施前，4架飞机均执飞西宁往返省外的干线，平均日利用超过10个小时，其中一架基地在成都的飞机旺季日利用高达14-15个小时，运营平稳期年营业额近9亿元，国投集团可采用以飞省外盈利来补贴飞省内亏损，整体做到平衡。在计划实施后，2架A319仅能执飞西宁往返省内支线机场的短途航线，平均日利用仅为4个小时，且计划航线票价远低于市场水平，国投集团的核心资产盈利能力全无。

三、青海试点中国基本航空服务计划实施优化建议

笔者针对在中国基本航空服务计划试点工作深度调研中发现的具体问题，进行了深度思考并提出优化建议如下：

1.明确顶层设计和平台职能

青海地处内陆，又是高海拔山区，并非经济发达省份，能作为中国基本航空服务计划试点省份意义重大。作为试点省份主要领导，应高度重视试点工作的民生意义和战略价值，建议认真组织省外行业智库专家学者开展专题研究，进一步总结计划试点的经验和教训，科学为青海全面实施基本航空服务做出顶层设计。明确指定目前四个平台中的一家作为青海民航发展的主体，集中相关职权、事权、产权，具体执行顶层设计的发展方案并跟踪考核。

2. 拓展基本航空服务补贴来源

随着国务院、国资委、发改委十分重视青海国企解困工作，加速整合重组是必然选择。建议以重新规划《青海省内基本航空服务计划》为契机，取得青海省内各级领导大力发展省内短途航空和支线航空的认知一致，推动青海启动民航强省计划，力争将计划写入青海“十四五”规划。争取国家发改委的认可和支持，突出国家财政部、省财政、地方财政联动机制，力争来自国家层面的专项资金支持青海基本航空服务网络建设和运营。

3.推动航空客货并举拓展市场

在客运方面，随着青海大力发展生态旅游，很多景区分散于地面交通不便的僻远地区，且各景区间距离远，可以考虑通过大力发展基本航空运输提升景区的通达能力;在货运方面，青海因地面交通不便，很多地区生活物资价格极高。可以考虑通过大力发展基本航空运输能力来提升包裹投递时效、降低运价换取增量等方法，以此用来部分覆盖航空运输的高成本。客运方面的旅游和当地通勤客源均是双向，货运方面则是进青海省内地市州运输水果蔬菜，出青海省内地市州运输当地特产。航空客货运输均具有双向性，大幅降低了相关运营成本。

4.基本航空服务也应公益和市场兼顾

考虑到基本航空服务计划的公益属性，建议：机场建设、硬件设备、通航公司均由财政投资，不计投资回报。通过在机场红线内建设大型航空物流设施和商业房屋，连同地方政府共同发展航空物流产业，可以考虑指定产业平台公司同京东物流、菜鸟物流、顺丰速运等开展项目合作，因地制宜推动新建机场周边的特色临空经济产业发展。做到公益和市场兼顾，以市场盈利补贴公益投入。通过市场调研，笔者建议在《青海基本航空服务计划》要处理好机票定价环节中的市场需求形成价格和基本服务限价的关系，力争实现通过扶贫干部、石油开采、电网公司等刚性需求引致的市场机制高票价收益来减少维持公益运输运营的补贴金额，提升补贴资金效率。

综上所述，中国基本航空服务计划的设计和试点均体现了“人民航空为人民”的初心和使命，试点实施一年来的成效共睹、成绩斐然。实施计划试点的初衷本就是为了发现计划在具体操作环节中问题，为全国性铺开施行“探路排雷”。试点发现问题越多，越多能做到“靶向治疗”、完善计划方案，才会最终达成全面施行时“不走错路”和“少走弯路”的试点既定目标。中国基本航空服务作为新时代民航高质量发展的有机组成部分，其发展任重道远。