我国全面放开油气勘探开发 专家：政策落地尚需配套措施

6月30日，发改委、商务部分别发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，自2019年7月30日起施行。与《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》相比，2019年版负面清单，取消了石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制，将2018年版自贸试验区外资准入负面清单试点的石油天然气勘探开发等开放措施推向全国。

业内专家认为，此举标志着我国整个油气产业已经全面开放，是我国油气体制改革具有“里程碑”意义的一件大事。但该政策短期内不会产生很大效果，外资要想真正在我国独立勘探开发油气资源，还需要出台一系列的配套措施。

油气体制改革“里程碑”式大事

受计划经济时期“集中力量办大事”、“尽快恢复社会生产”的影响，长期以来，我国油气勘探开发业务主要由中石油、中石化、中海油、延长石油四家大型国企享有，形成了较为封闭、垄断色彩较浓的行业格局。随着我国经济的发展与能源消费的变化，油气行业原有格局也要及时调整。

2017年5月，国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，标志着我国油气体制改革正式拉开帷幕。

2017年6月，国家发改委和商务部联合发布的《外商投资产业指导目录（2017年修订）》明确，允许外资投资石油、天然气的勘探、开发和矿井瓦斯利用等采矿业，但又规定石油、天然气（含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外）的勘探、开发（限于合资、合作）。

2019年3月，国家发改委提请“今年放开油气勘查开采准入限制，积极吸引社会资本加大油气勘查开采力度”的决议已获通过。同时，国家发改委宣布，取消“石油天然气（含煤层气）对外合作项目总体开发方案审批”，改为备案。

业内人士指出，此次油气勘探开发等上游领域的开放，将加大外资石油企业在我国开展油气勘探开发，能够打破垄断，推动真正的市场化改革启动，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

“之前，我没有想过国家会这么快出台政策，向外资开放油气勘探开发领域，因为油气上游勘探开发比较敏感，影响也比较大。” 对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员董秀成表示，“此次全面放开油气勘探开发领域，从国家政策层面上讲，标志着我国整个油气产业（上、中、下游）全面开放，是我国油气体制改革的一件具有‘里程碑’意义的事件，也充分展示出我国坚定不移扩大对外开放的决心。”

进一步提高我国油气自给率

中国石油集团经济技术研究院发布的《2018年国内外油气行业发展报告》显示，2018年，我国石油进口量为4.4亿吨，同比增长11%，石油对外依存度升至69.8%；天然气进口量1254亿立方米，同比增长31.7%，对外依存度升至45.3%。

目前，我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国。继2017年成为世界最大原油进口国之后，2018年我国又超过日本成为世界最大的天然气进口国。

因此，加大油气勘探开发力度，强化油气供应保障能力，构建全面开放条件下的油气安全保障体系，成为当务之急。

一直以来，中石油、中石化、中海油和延长石油四大国有石油公司享有油气勘探开发专营权，市场无法有效在油气勘探开发领域发挥决定作用。

“我国油气勘探开发领域市场竞争主体少，容易造成市场竞争不足，油气勘探开发效率低、成本高。现在，取消石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制，引入更多的市场竞争主体进入油气勘探开发领域，在提高勘探开发效率的同时，可以增加我国油气资源储备，提高我国油气自给率，确保我国能源安全。”董秀成告诉记者。

英国石油（BP）中国董事长兼总裁杨筱萍表示，通过取消油气勘探开发领域限于合资、合作的限制，引入包括外资在内的多市场主体参与国内油气资源勘探开发，将增强市场活跃度，营造公平、开放的准入环境，可以进一步提升我国油气资源的勘探开发力度和技术水平。

卓创资讯天然气高级分析师刘广彬认为，取消石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制，这一条力度比较大。“外资能够认识到中国天然气产量未来有提升空间，有投资前景的，而我们借助外资相对先进的开发技术和设备，提升天然气产量，保障国内供应，这是一个双方合作共赢的事。”刘广彬说。

政策真正落地仍需一系列配套措施

根据现行的《矿产资源法》规定，从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。在我国，中石油、中石化、中海油、延长石油四大国有石油公司享有油气勘探开发的资质。

同时，根据现行的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》、《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》的规定，中国对外合作开采海洋石油资源的业务统一由中海油负责，中海油享有在对外合作海区内进行石油勘探、开发、生产和销售的专营权；中石油、中石化负责对外合作开采陆上石油资源的经营业务；在国务院批准的对外合作开采陆上石油资源的区域内享有与外国企业合作进行石油勘探、开发、生产的专营权。

董秀成表示，一方面，我国现行的法律法规条例暂时没有进行相应的修订；另一方面，目前没有更多的油气勘探区块可以拿出来进行招标，大部分油气勘探区块已被中石油、中石化、中海油通过登记握在自己手中，其他企业要想获得油气区块探矿权，需要“三桶油”退出。“虽然已有退出的先例，但大都是资源条件不是很好的区块。”他说。

董秀成坦言，与国外相比，我国油气勘探开采地质条件复杂、勘探成本比较高，即使有了区块资源，外资还会综合考虑该区块是否具有开发价值，是否值得投入大量资金，是否会获得相应的收益等。

因此，董秀成认为，这次虽然从政策层面上取消了外资企业油气勘探的限制，但该政策短期内不会产生很大效果，政策真正落地还需要出台一系列配套措施。