发挥国家公园体制优势激发多重效益

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2021-11-01
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聚焦首批国家公园获批设立

国务院日前分别批复同意设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山国家公园。第一批正式设立的5个国家公园，保护面积达23万平方公里，涵盖了我国陆域近30%的国家重点保护野生动植物种类。这也标志着我国国家公园体制重大制度创新落地生根。本期新闻洞察针对首批国家公园获批设立，围绕践行国家公园体制如何激发多重效益、我国推进国家公园体制的制度优势以及国家公园的旅游属性开发等内容深入探析，敬请关注。

图片来源：新华社

李海楠

近日，随着我国宣布正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。国家公园建设从试点阶段开始步入快速推进阶段。未来，势必将在贯彻我国国家公园体制优势的基础上，大力推进国家公园建设在数量和范围上的全面扩围，以发挥国家公园对我国自然保护领域重要载体的重要作用。

“未来国家公园将本着储备一批、创建一批、设立一批的思路，建立一个动态开放的国家公园储备机制，引导全国各地推动国家公园的创建。”国家公园研究院院长唐小平介绍，综合考虑我国生态安全需要、公众的关注度和地方的积极性等因素，未来将重点在青藏高原、黄河流域、长江流域生态功能的重要区域以及广阔海域创建国家公园，比如黄河口、秦岭、若尔盖、南岭、辽河等区域，将按照成熟一个设立一个的原则，推动后续正式设立工作。

国家公园体制落地之路

国家公园的设立历程，见证了国家公园体制在我国落地生根的全过程。

2013年11月，党的十八届三中全会决定首次提出建立国家公园体制。

2015年5月印发的《建立国家公园体制试点方案》提出，通过国家公园体制试点，实现“以保护为主”和“全民公益性优先”的目标。彼时，该方案提出拟在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9地开展建立国家公园体制试点。试点时间为3年，2017年底结束。由于该方案试点的并非国家公园这一实体，而是国家公园管理体制，这也使得对“国家公园体制”的关注再度升级。

2017年9月印发的《建立国家公园体制总体方案》提出明确要求，到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。

随后的数年间，国家公园体制迎来切实有效的试点运行，并迎来了试点范围的扩大。在国新办2021年10月21日举行的新闻发布会上，国家林业和草原局副局长李春良介绍，中央改革办、中央编办、国家发改委、财政部、自然资源部、生态环境部等有关部门和12个试点省区共同努力，全社会共同参与，国家公园体制试点目标任务基本完成，为正式设立国家公园、全面推进国家公园体制建设奠定了坚实的基础。

根据国家林业和草原局发布的消息，截至此次第一批国家公园获批设立之前，我国已建成三江源、大熊猫、东北虎豹、湖北神农架、钱江源、南山、武夷山、长城、普达措和祁连山10处国家公园体制试点，涉及青海、吉林、黑龙江、四川、陕西、甘肃、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南12个省。

历经多年、多地对国家公园体制的试点运行，如今，随着首批国家公园的获批设立，未来的国家公园体制料将随着国家公园数量上的不断增加在全国落地生根。

正如唐小平指出，在新的历史时期，国家公园建设将坚持国家立场、系统思维、科学布局三大原则，从研究出台国家公园空间布局方案、稳步推进国家公园创建设立工作、推进第一批国家公园高质量建设三方面发力。

凸显制度优势促进国家公园建设

社会各界之所以给予国家公园建设如此高的关注度，是因为其在我国自然保护领域的特殊地位关系密切。值得一提的是，国家公园未来在我国自然保护地领域将发挥独一无二的作用。

根据2019年6月印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》）在明确自然保护地功能定位的同时，还确立了国家公园主体地位。

《意见》提出做好顶层设计，科学合理确定国家公园建设数量和规模，在总结国家公园体制试点经验的基础上，制定设立标准和程序，划建国家公园。确立国家公园在维护国家生态安全关键区域中的首要地位，确保国家公园在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中的主导地位，确定国家公园保护价值和生态功能在全国自然保护地体系中的主体地位。国家公园建立后，在相同区域一律不再保留或设立其他自然保护地类型。

这意味着，未来将以国家公园为主要载体，且明确了在设置国家公园的地区该载体的唯一性，即不得再设置任何其他类型自然保护地。《意见》分三步走明确了2020年、2025年和2035年三个重要时间节点为目标达成的关键时间，其最终目的是建成中国特色以国家公园为主体的自然保护地体系，推动各类自然保护地科学设置，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定生态根基。

显然，凸显中国特色也将让国家公园体制这一发源于北美大陆的人类文化遗产不断发扬光大。“国家公园体制的落地生根表明我国根本扭转了以往以牺牲生态环境为代价换取经济发展的传统思维，且理念扭转迅速。”国务院发展研究中心研究员周宏春在接受采访时表示，国家公园体制从提出到试点再到明确政策路线，确定未来发展蓝图，用时不过数年时间而已，其间不仅传递了政府保护生态环境的决心，更反映了我国制度优势和政策执行的高效。

在周宏春看来，与国外的国家公园更多采取事业单位管理或私人管理不同，我国的国家公园体制有着巨大的制度优势。由于主要采取行政事业单位管理办法让自身的执行力大幅提升，且制度优势尽显，毕竟，采取什么样的所有制形式决定了管理效能的高低。

“作为我国生态文明建设的重要内容之一，国家公园体制将逐步规范化，法规、政策将逐步健全，管理体制也将走向相对稳定，国家公园管理成效必将随之逐步显现。”周宏春说。

让国家公园迸发保护与发展活力

——访国务院发展研究中心研究员周宏春

图片来源：新华社

李海楠

日前，国务院分别批复同意设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山国家公园。这是我国历经多年试点国家公园体制之后，国家公园建设走入实质性推进阶段的重要标志——既标志着我国国家公园体制重大制度创新落地生根，也标志着我们国家公园事业从试点阶段转向快速发展阶段。

国务院发展研究中心研究员周宏春在接受专访时表示，从我国国家公园体制建立的提出，到第一批国家公园的公布，国家公园体制对我国的生态环境保护发挥了积极作用。在兼顾生态效益不断提升的同时，未来可进一步激活国家公园的经济效益，推进我国国家公园建设走出一条兼顾生态、经济、社会三重效益，让国家公园体制迸发保护与发展活力。

从体制层面推进保护成效升级

中国经济时报：历经多年探索和试点，我国于近期批复了首批国家公园，其对我国践行国家公园体制、深化生态环境保护有着怎样的意义？

周宏春：意义重大，且这一过程对外传递了三方面信号。

首先，明确了推进落实国家公园体制的目标。2013年11月，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首先提出建立国家公园体制，2015年《建立国家公园体制试点方案》提出，通过国家公园体制试点，实现“以保护为主”和“全民公益性优先”的目标。2013年11月，十八届三中全会决定首次提出建立国家公园体制。

其次，改变多头管理的格局。我国建立国家公园经历了一个演进过程，目的在于试图通过新的管理体制，解决保护区管理“九龙治水”的难题。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，对建立国家公园体制提出了具体要求，强调“加强对重要生态系统的保护和利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制”“保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性”。

第三，要保护生态多样性。这是最重要的初衷和目的，严格地说，对国家公园的保护首先是生物的生存环境（动植物栖息地，简称“生境”）。生物多样性是宝贵的自然财富，是人类社会赖以生存和发展的基石，是生态文明水平的重要标志。加强生物多样性保护，是提升生态系统服务功能、提高资源环境承载力、实现永续发展的有力保障。

中国经济时报：国家公园体制之于我国生态环境的现状而言将怎样发挥其作用？

周宏春：总体上看，从我国国家公园体制建立的提出，到第一批国家公园的公布，对我国的生态环境保护起到积极作用，一是生态环境得到了有效保护，我国的森林覆盖率显著增加，其中国家公园或保护地的植被覆盖率得到提高也是毋庸置疑的；二是濒稀物种得到了很好的保护，一些稀有物种也陆续出现在保护区，这样的案例出现在东北虎豹保护区、三江源保护区等；三是通过相应的科普、宣传和教育培训，人们对国家公园保护区的保护意识在提高。

探索生态、经济、社会三重效益道路

中国经济时报：您认为，除了生态效益，国家公园是否还会带来一定的经济效益，从而推进我国走上一条兼顾生态和经济双重效益的道路？

周宏春：对于国家公园建设而言，坚持生态效益第一，并不断提高是不容质疑的，具体而言，生态效益必须直接体现在植被覆盖率的提高、栖息地和物种的保护加强等方面。同时，从国家公园建设维护以及运营方面考虑，进一步激发国家公园的经济效益也必不可少。

尽管我国不同于西方国家的国家公园完全私有化或者公益化，依托强有力的行政力量推进国家公园建设是我们的优势所在，也更利于形成一定经济效益。例如国家公园保护区的非核心生态旅游，围绕国家公园开展各项论坛、交流或展览等活动。

此外，国家公园建设也能产生较好的社会效益，比如，国家公园增设的巡查员岗位可以提供就业机会；开展科普、形成或展示提高公众的生态环境保护意识等。

中国经济时报：您对促进国家公园未来发挥更为广泛的积极作用还有哪些好的政策建议？

周宏春：一方面，国家公园应当按照中央有关文件的定位，完善法规制度，包括国家公园保护法、相关政策扶持和稳定的财政投入，因为“没有钱是办不成事的”；更主要的是要保持队伍的相对稳定性，因为没有人是不能保护国家公园或保护地的；还应当加强宣传教育，动员公众积极参与、切实保护。另一方面，对于国家公园的非核心区，也应当留有一定的开放活动空间，以便国家公园能创收并减轻国家投入的负担。要适当利用好市场机制，例如碳排放权交易等，多途径拓展国家公园保护的经费，在保护好国家公园的同时，也能使保护者获得应有的收益，从而起到提高保护者积极性、主动性的作用。

以保护为原则

做好国家公园旅游体验

图片来源：新华社

近日，在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上，中国宣布正式成立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林和武夷山等第一批国家公园，共涉及10个省份，保护面积达到23万平方公里。

第一批国家公园正式设立，标志着国家公园体制这一具有全局性、引领性、标志性的重大制度创新落地生根，也标志着我国国家公园事业从试点阶段转向了建设阶段。

国家公园兼具自然风光与人文景观，一直是无数旅行爱好者的乐园。我国首批国家公园设立后，公众对国家公园是否对公众开放的问题分外关注。根据2017年中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》提出的理念，国家公园将开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。

对此，国家林业和草原局副局长李春良在国务院新闻办公室召开的新闻发布会上作出回应。他介绍，国家公园不能建成无人区，也不是隔离区，更不是人为设定的禁区。要处理好保护与发展的关系，营造人与自然和谐共生的场景，做到生态保护、生态游憩、生态体验相得益彰，通过国家公园建设让广大人民群众享受到国家公园优质的生态产品。

中央财经大学文化经济研究院院长魏鹏举在接受采访时表示，国家公园不是一般意义上的景区，虽然具有旅游休憩的功能，但是不能简单归到景区里面。因为设立国家公园的目的是保护和科学研究，旅游休憩只是一部分功能。

国家公园研究院院长唐小平介绍，按照现在的规划，国家公园划为核心保护区和一般控制区，核心保护区原则上只对科学研究、考察、监测等活动开放，一般控制区要划出一定范围对旅游者、对公众开放，满足公众进入自然、亲近自然的要求，如自然教育基地、科普基地、野外观测点等。

既然国家公园能够向公众开放，那么国家公园是否要设立门票制度？在管理方面与普通景区有哪些区别？

唐小平表示，原则上公益性项目可能都是免费的，经营性项目实行特许经营模式，根据每个项目特点核算成本，少收费。主要的目的还是让公众进入到国家公园，能够感受自然之美，弘扬国家公园之美。

对于是否设立门票制度，魏鹏举表示，因为不是以盈利为目的，可以适当收取类似普通公园的管理费。但是要保证国家公园的长期维护，一方面要靠公共财政的投入，另一方面也要发挥社会慈善的力量，鼓励社会各界参与。

“可以考虑设立一些类似于捐赠模式的会员制，或者鼓励社会捐赠和个人捐赠，以这些方式来代替一般意义上的收费。”他认为。

在魏鹏举看来，国家公园的管理与其功能有关，主要还是以公益为主。参照国际上其他国家公园的管理模式，都是主要强调保护，而不是一般景区的服务游客。因此会对进入的游客数量有一定的规范管理要求。

作为生态文明体制建设的先行先试区，国家公园应该也最有条件体现新的发展方式，发展国家公园旅游有哪些需要注意的方面？

唐小平介绍，下一步，要编制好第一批5个国家公园的总体规划，组建好公园的管理机构，依据批复的边界范围进行勘界立标和自然资源资产的确权登记，还要按照每个国家公园的具体生态问题进行有针对性的自然保护、生态保护和生态修复，促进生态保护与社区协调发展。

“国家公园是大自然留下来的馈赠，一定要保护好，在这个基础上才能真正实现‘绿水青山就是金山银山’，而且保护好国家公园会使我们整体的生活质量、社会品质更高。从区域经济发展来看，也能得到更好的生态红利。”魏鹏举说。

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